文章摘要：土地资源是经济发展的基础。经济社会的不断发展意味着对土地资源的不断开发，这样后备土地资源越来越少，这就使得提高土地利用效率问题越来越迫切。如今土地越来越稀缺，如何高效地利用低效能土地，成为现阶段土地资源管理部门的议题。本文首先分析了城镇土地低效用地基本情况，然后分析了城镇低效用地开发利用的必要性，最后提出了开发利用城镇低效用地的对策。
土地是人类生存、发展的基础和载体，土地资源的有限性也使得城镇土地后备资源的稀缺问题越来越严重。土地资源的合理利用直接关系到社会经济的可持续发展问题。我国城镇化进程已经开展了十多年，并处在快速发展阶段。现阶段我国城镇低效用地问题已经呈现,并对中国城镇化进程产生了深刻影响。因此必须探究利用城镇低效用地的政策，最大化地提高城镇土地利用效率。
1现有城镇低效用地基本情况
1.1城镇低效用地总量大、占现有城镇用地比例大。
有研究报告认为我国城镇约2万平方公里处于低效利用状态，约占我国城镇总用地面积的1/4。以广州市2009年摸底统计为例，广州市初步统计需要改造的“旧城区、旧厂房、旧村庄”低效用地就多达28平方公里。若按照广州2009年土地出让计划2.5平方公里计算，28平方公里就相当于广州市土地供应规模的12倍。
1.2城镇旧城区土地利用率低，已成为城镇土地低效用地的主要方面。
旧城区大都建成时间长，建筑已有着相当的历史；房屋基本上是三层以下，一座紧挨着一座，有的甚至破旧不堪；街巷又窄又弯，纵横交错；而且旧城区普遍人口集聚、私搭乱建等比较严重，土地利用效率比较低。我国城镇建成区中旧城区所占比重大，据不完全统计，对小城镇而言，一般旧城区面积占城镇建成区面积的20－40%。
1.3城中村、城郊结合部城镇用地土地利用效率低。
改革开放以来，随着城市化进程不断推进，一些城市建成面积迅速扩张，一些城乡结合部的村落已逐渐被城镇包围，纳入城市的版图，被高楼大厦所包围，形成了“城市里的村庄”,即“城中村”。城中村是我国城市化进程中出现的一种比较普遍现象，即使是比较著名的城市如北京、上海、广州、深圳等，城中村问题也较为突出。“城中村”和城郊结合部一样，在城市出现之前是小巷村民住宅构成的农村，随着城市出现，由于违法用地和违章建筑屡禁不止, 就逐渐形成握手楼、贴面楼、一线天等城中村特有景观，村内由原来村集体投资建设的道路等级很低且不成体系，环境卫生、生活服务等公共配套服务设施缺乏,市政及公共配套设施不足,“脏、乱、差”现象严重,与城市景观极不协调。“城中村”、城郊结合部土地使用混乱,土地利用率低。
1.4城镇用地布局散乱、用地结构不合理。
改革开放以来，我国城市发展迅速。在城市发展初期，城市规划和土地管理较为宽泛，在规划实施过程中，随意更改用地规划的现象相当普遍，城市管理强制力度小。许多城市采取了拼资源的发展方式，政府常常急于项目的引进，达成与开发商的妥协，而且在土地出让过程中，忽视了其对于城镇用地的协调管理的职能，造成城镇土地的过度开发，粗放利用，布局分散等诸多问题，导致城镇用地内部布局不合理，土地利用率低，阻碍了区域的可持续发展。我国城镇用地结构不合理，现状城镇用地中工业用地所占比例比国外平均约15%明显偏高，多在25%以上，有得甚至超过35%;而城市公共绿地等却明显偏低。工业用地取得价格一般较低，企业往往是使用一部分，闲置一部分；发达国家和地区工业项目用地容积率一般在1.0以上，而我国仅为0.3至0.6，土地利用结构失衡，利用率极低。 1.5是新增城镇建设用地供地率底，地方政府有大量批而未征、征而未供的土地。
近年来，由于征地拆迁补偿标准的提高和农民维权意识的增强，实施征地拆迁的难度不断加大，地方政府还有大量的已批城镇用地未征迁到位；征迁到位的也有大量未供应出去。以政府抵押土地为例，有专项调查结果显示我国地方土地抵押融资规模约6万亿，综合考虑商住用地价格以及银行的抵押品价值折扣率，可以算出约有1700平方公里土地在政府的储备库中处于被抵押状态并未得到利用。
2开发利用城镇低效用地的必要性
我国基本国情是人多地少，耕地后备资源不足。改革开放以来，我国经济的发展一直是以资源环境人口为代价的发展，是一种过度消耗、低效用的粗放型发展模式，这种发展模式依赖于对后备土地资源的开发，是不可持续的。到现阶段，社会经济的持续发展迫切需要人们逐步转变资源利用方式，改变经济发展方式，客观上要求减少新增建设用地，促进存量低效用地的再开发。
2.1土地后备资源越来越少，开发后备资源的难度加大。
我国人多地少，为保证国家粮食安全，实行耕地占补平衡制度，坚决守住18亿亩耕地红线不能破。然而城市建设必然要占用耕地，城市快速扩张占用耕地的规模一直居高不下，实施十多年占补平衡后，容易补充的后备资源越来越少，补充耕地的难度越来越大，补充成本直线上升。东部沿海发达省份有的占补平衡指标交易价格一亩已经超过二十万。
2.2 征地成本不断提高，征地难度越来越大。
随着土地价值的显化和提升，征地补偿标准也快速提高，征地成本相应不断提高。近年来农民维权意识不断增强，对征地的抵触情绪越来越大，农民的思想工作不好做，征地越来越难。这些都要求尽快转变粗放的外扩型用地方式。
2.3，违法、违规用地的风险越来越高。
随着国土监察力度的加大、技术的改进，地方政府违规用地的风险越来越高，地方政府希望能找到既解决城市发展的空间问题，又不触碰违法用地高压线的良策，希望通过对城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地进行再开发，来优化我国城镇的土地利用结构，促进经济发展方式的转变。
3开发利用城镇低效用地利用的对策
放眼世界，城市建设用地再开发活动伴随着世界各国城市建设历程。日本开展了市地重划，韩国、新加坡、香港地区开展了市区重建。不同国家和地区在对城镇土地的开发和管理上各个不同，但也有一定的相似之处。一般都是在前期制定严格完备的法律制度，通过法律来切实注重民众的产权、强化在改造过程中的规划管控、并通过采用公开程序标准的方式来公开透明进行。
3.1科学规划，强化规划管理，全面调查摸底城镇低效用地。
政府要科学制定土地利用总体规划和城市总体规划，确定每幅地块的用途和规划指标要求，为开发利用低效用地提供规划管理依据，加强规划管控。统一制定低效用地标准，全面调查摸清城镇低效用地情况，建立城镇低效用地数据库，依据规划要求，编制开发利用方案。
3.2分门别类，采取多种方式开发利用城镇低效用地。
针对不同类型的低效用地，开发利用的重点不同：对旧城区要结合文化、环境保护，推行生态治理来更新改造；对工业厂房要促进产业升级和城市功能优化；对城中村、城郊结合部要实行全面改造、综合治理。要采取协商收回、鼓励流转、协议置换、退二优二、退二进三、收购储备等各种方式开发利用城镇低效用地。
3.3充分调动城镇低效用地使用人再开发改造的积极性。
要考虑原土地权利人的意愿与利益，合理分配低效用地再开发的增值收益，使政府、土地使用者、土地开发者形成利益共享格局，激励土地使用者积极参与低效用地再开发，提高土地使用效率。
3.4探索完善城镇存量土地出让制度。
探索对城镇低效用地的再开发利用在严格执行规划的前提下，土地使用者采取自行开发、或与他人合作开发、或将土地使用权转让给他人程式经营性开发的，允许通过协议方式供地。
4、结束语
现阶段我国土地的用地格局迫使我们必须改变粗放的外扩型城镇发展道路。我国城镇低效用地的现状又让我们看到了城镇低效用地再开发的巨大潜力。开发利用城镇低效用地要鼓励运用各种市场手段，形成形式多样的开发模式，坚持公众参与、平等协商、利益共享、多方共赢，这既有利于再开发的顺利进行，又有利于社会的稳定和谐发展。
参考文献：
[1] 金凤君，张晓平等，中国沿海地区土地利用问题及集约利用途径[J],资源科学，2004,26(5)
[2] 刘新卫,张定祥等，快速城镇化过程中的中国城镇土地利用特征[J],地理学报，2008,63(3)
[3] 徐骏,城市化进程中土地利用之误区及其出路[J],中南大学学报,2008,14(6)
[4] 刘彦随,中国土地利用战略创新及其模式体系[J],中国土地科学,2009,23(2)
